Другие журналы на сайте ИНТЕЛРОС

Журнальный клуб Интелрос » Неприкосновенный запас » №1, 2015

Даниэл Элазар
Федерализм как цель и как средство
Просмотров: 1025

Даниэл Элазар (1934−1999) − американский социолог и политолог,

один из ведущих специалистов по вопросам федеративной

государственности и федералистским практикам.

[1]

 

Защитники федерализма как теоретической формулы и как способа разрешения конкретных политических проблем всегда рассматривают федералистские установления в качестве либо средства, либо цели. Соответствующее предпочтение неизменно содержится в приводимой ими аргументации имплицитно и, как правило, четко не фиксируется. Проще говоря, одну группу составляют те, кто считает федеративное устройство средством для достижения целей, внешних по отношению к нему самому, например: это может быть инструмент для отстаивания политической интеграции, демократии, самоуправления или приспособления к разнообразию общества. Федерализм как таковой их не особенно интересует; гораздо важнее в их глазах та польза, которую федеративные установления могут обеспечить в ходе решения более важных и масштабных задач. Такие деятели сохраняют приверженность федералистским принципам лишь до тех пор, пока эти принципы кажутся выгодными для достижения упомянутых более масштабных целей[2].

Другие мыслители и политики рассматривают федерализм и, особенно реализацию федеративной идеи, в качестве самодостаточной цели. По их мнению, федерализм предназначен для того, чтобы совершенствовать социально-политические отношения. Здесь он выступает не инструментом для чего-то иного, внешнего, но являет собой цель, предполагающую и определенные средства воплощения. Те, кто видит в федерализме самоцель, обычно сводят к минимуму само различие между целями и средствами, по крайней мере в данном контексте, полагая, что они должны соответствовать друг другу. (Подобная интерпретация вполне соответствует философии ХХ века, которая уделяет заметное внимание стиранию различий между средствами и целями[3].)

Некоторые политические теоретики, представляя федерализм политический, социальный или социально-политический, интерпретировали его как цель, но при этом обходили стороной вопрос о средствах. Ярким представителем такого подхода можно считать Жан-Жака Руссо[4]. В их теориях, как правило, подчеркивается необходимость заставить людей быть свободными, что делает их построения крайне проблематичными.

 

Федерализм ограниченный или всеобъемлющий

С непроясненностью соотношения федералистских целей и федералистских средств, а также с неясностью самой природы федерализма, распадающейся на социальную и политическую составляющие, тесно связан вопрос о том, как следует воспринимать федерализм: как концепт ограниченный или всеобъемлющий? До некоторой степени все эти дихотомии пересекаются друг с другом и накладываются друг на друга. В частности, даже среди тех, кто рассматривает федерализм в качестве цели, есть несколько разных точек зрения. Одни считают политику средоточием и основой человеческого взаимодействия, по крайней мере за пределами семьи, а в федерализме усматривают средоточие и основу самой политики. Поэтому для них федерализм оказывается самодовлеющей целью[5]. Иные же представляют федерализм лишь одной целью среди множества других целей, соотносимой с ними и уравновешиваемой ими[6]. Другие расценивают федерализм в качестве всего лишь средства для достижения каких-то особых целей, но зато сами эти цели они считают всеобъемлющими[7]. Они, несомненно, будут утверждать, что качественная политическая система должна быть федеральной по своей структуре и практике, настаивая при этом, что цели федерализма как такового должны ограничиваться решением каких-то внешних для него задач. Наконец, по мнению третьих, федерализм представляет собой всего лишь одно из нескольких средств, позволяющих достигать конкретных политических целей, пусть даже важных, − но ничего иного он в себе не содержит[8].

Понятно, что между теми, кто считает федерализм всеобъемлющей целью, и теми, кто видит в нем как политическое, так и социальное измерение, существует теснейшая взаимосвязь. Аналогичным образом те исследователи, для которых федерализм выступает лишь одной из принципиальных целей, более тяготеют к подчеркиванию его сугубо политического характера. Именно так, в частности, настроены те, кто рассматривает федерализм в качестве ограниченного инструмента, позволяющего добиваться каких-то определенных целей. Анархисты, например, отрицая необходимость государственной власти, считают федерализм выдающимся социальным явлением, но приписывают ему лишь небольшую политическую значимость. Описанная двойственность объясняет, почему с федерализмом так трудно работать; причем такое положение сохраняется, несмотря на то, что подобные усложнения значительно расширяют потенциал концепта и его практическую применимость.

Федеральные принципы и установления получили столь широкое распространение именно из-за того, что они идеально соответствуют духу времени. Имея в основе традицию договора (завета), они прекрасно приспособлены к цивилизации, базирующейся на контрактных взаимоотношениях; кроме того, наделяя особым смыслом процесс переговоров и торга, они соответствуют и ее стремлению максимизировать индивидуальную свободу и равенство своих членов.

Исходя из вышесказанного некоторые аналитики просто опускают руки, заявляя о том, что понятие федерализма в результате всей этой путаницы полностью лишается какого-либо смысла[9]. По моему же мнению, напротив, описанная амбивалентность, а также разнообразие теорий и практик федерализма являются лучшим подтверждением богатства этого концепта, его значимости для политической жизни и мысли. В данном отношении федерализм можно сравнить с другим великим понятием, а именно с демократией, которой так же присуща теоретическая и практическая неоднозначность. По-видимому, ключевой особенностью великих политических принципов выступают предельная простота их сущностных формулировок и сопутствующее ей крайнее разнообразие, разрастающееся вокруг этой незамысловатой базы.

 

Для чего предназначается федерализм?

Федерализм был разработан для того, чтобы обеспечивать политическую интеграцию, основанную на сочетании самоуправления и разделенного правления. И, хотя эта форма может использоваться в самых различных обстоятельствах, наиболее емко она проявляет себя только в тех ситуациях, когда подобная разновидность политической интеграции признается желаемой. Политическая интеграция на федеральной основе требует политических отношений особого типа, связывающих две ипостаси политики, власти, права. С одной стороны, политика имеет дело с распределением власти; говоря словами Гарольда Лассуэлла, она о том, «кто, что, когда и как получает». Но, с другой стороны, одновременно политика занимается обеспечением справедливости и выстраиванием качественных социальных отношений, что бы под ними ни понималось. В любом аспекте политической жизни отражается соприкосновение двух этих граней, посредством которого реалии власти оформляют и ограничивают упомянутое стремление к справедливости[10].

В самом узком смысле федерализм обычно определяют как способ распределения и раздела власти, но даже при таком понимании сохраняется отсылка к понятию справедливости, предполагающей среди прочего, что делить власть необходимо и желательно. Вместе с тем, федерализм, воспринимаемый в широком смысле, выступает особой формой справедливости, включающей идеал свободы и гражданского участия в управлении. Но и здесь сохраняется неизбежное влияние политической реальности, поскольку даже в таком исполнении он озабочен оптимальным распределением власти. Одна из первейших особенностей федерализма заключается именно в том, что он по самой своей природе не может пренебрегать ни властью, ни справедливостью, но должен рассматривать их во взаимоотношении друг с другом. Тем самым федералистская идеология заставляет людей принимать суровые реалии политической жизни, не отказываясь при этом от устремлений к более совершенному политическому порядку.

Следовательно, вполне справедливым будет суждение, согласно которому, одно из предназначений федерализма − постоянно поддерживать эту смычку реального и идеального, возвышая прозу формулы «кто, что, когда и как получает» мессианским чаянием вечной справедливости. В этом неустанном напоминании о взаимовлиянии «прозы» и «поэзии», о том, что присущее человеку желание создать идеальное государство не должно отвращать от политической повседневности, а погружение в эту повседневность не может служить оправданием для забвения идеи справедливости, я усматриваю педагогическое измерение федерализма.

Делаемый федерализмом одновременный упор на структуру и процесс, на необходимость учредить власть конституционным образом и потом жить в согласии с конституционными требованиями вовлекает руководителей и граждан федеральных систем в перманентный управленческий практикум, в ходе которого им постоянно приходится отвечать на принципиальные вопросы: важно ли это, правильно ли это, хорошо ли это? Столь непохожие друг на друга инструменты, как решение Верховного суда США и процесс швейцарского референдума, представляют собой элементы непрекращающегося форума, на котором обсуждаются философия и практика управления и приводятся бытующие в различных слоях гражданского общества соображения, касающиеся возможности, допустимости, правильности тех или иных решений и действий. Короче говоря, постоянно вынося на публичное обсуждение конституционные вопросы, федерализм организует вечно идущий плебисцит по фундаментальным основам общества. И плюсов этой непрерывной работы по гражданскому просвещению не стоит преуменьшать; в принципе, федеральные установления можно оправдать лишь только этим.

В отношении двух ипостасей политики федерализм озабочен прежде всего распределением власти. В «Федералисте» этот вопрос ставится следующим образом:

 

«В одной отдельной республике вся власть, отчуждаемая от себя народом, передается одному отдельному правительству, а разделение его на автономные и раздельные ведомства служит защитой от узурпации. В объединенной республике, каковой являются Соединенные Штаты, власть, отчуждаемая от себя народом, сначала распределяется между двумя автономными правительствами, а затем та ее часть, которая поступает в распоряжение каждого из них, повторно распределяется между автономными и раздельными ведомствами. Таким образом, безопасность прав народа гарантируется вдвойне. Правительства будут надзирать друг за другом, и вместе с тем каждое − надзирать за собой»[11].

 

Федерализм старается воспринимать людей такими, каковы они есть. На таком отношении к человеку настаивал, в частности, Авраам Линкольн, предполагавший, что род людской способен к самоуправлению, но при этом слабость человеческой природы делает все начинания, касающиеся власти, потенциально опасными. Поэтому первейшая задача федерализма в том, чтобы, гармонизируя высокое и низкое, создать институты и процессы, которые позволили бы людям, несмотря на имеющиеся ограничения, максимально реализовать собственный потенциал. В то же время федерализм стремится предотвратить злоупотребление властью, коренящееся в порочности человеческой натуры, и, если это возможно, обратить эту порочность в общественное благо[12].

Хотя встречаются федералистские теории, которые исходят из убеждения в безграничном совершенстве человеческой натуры, все успешные федеральные системы возведены на признании противоречивой склонности человека и к добродетельным, и к злым поступкам. Их политический успех в значительной степени обусловлен реалистичной оценкой пределов и возможностей человека как политического животного. Таким образом, из их опыта можно вывести правильное понимание тех целей, к которым стремится федерализм. Даже те, кто видит в федерализме возможность реконструкции всех человеческих взаимоотношений и их переутверждение на основе кооперативных, а не иерархических принципов, вынуждены признавать, что первейшей целью федерализма выступает «приручение» динамичной и неоднозначной человеческой природы.

 

Федерализм и плюрализм

Федерализм следует отличать от плюрализма, поскольку его миссия состоит в том, чтобы работать с реалиями человеческой природы на основе прочного конституционного базиса, не оставляя этого сложнейшего дела на волю случая. С точки зрения федералистов, та или иная форма плюрализма действительно может гарантировать свободу, но на него нельзя полагаться до тех пор, пока плюрализм не будет институционализирован конституционным образом. Некоторые апологеты федерализма говорят о том, что отстаиваемая ими доктрина важна в первую очередь потому, что она обеспечивает институционализацию плюрализма и тем самым гарантирует его выживание; плюралисты же в федеративных системах зачастую не осознают данного факта, полагая, что плюрализм опирается сугубо на себя[13].

Плюрализм наиболее крепок в тех системах, в которых давно сложились некие «изначальные» группы, традиционно доминирующие в политической и социальной жизни. К несчастью, наличие таких групп затрудняет политическую интеграцию на федеративной основе − как это происходило, например, в социалистической Югославии. Кроме того, современный плюрализм, не замыкаясь в отношениях только подобных групп, по своему содержанию гораздо богаче. Соединенные Штаты Америки часто рассматриваются как посттрадиционалистское плюралистическое сообщество par excellence − в том смысле, что плюралистические способы социального, религиозного и, в определенной степени, политического и экономического самовыражения принимаются здесь как часть естественного порядка[14]. Американский плюрализм не следует и никогда не следовал какой-то единой модели. Разнообразие плюралистических моделей, сложившихся в США, выступает парадигмой и для современного плюрализма в целом, и для отношений между плюрализмом и федерализмом. В Америке оформились пять моделей плюрализма; поначалу каждая складывалась в каком-то одном штате, а потом распространялась на ту или иную часть страны.

В качестве полноценной и современной политии Соединенные Штаты с самого начала выстраивались на основе строго территориальных сообществ. Такое положение вещей радикально отличалось от того, что наблюдалось в Европе, где общество было разделено на корпорации и сословия, которые, располагаясь на одной и той же территории, управлялись собственными институтами и лидерами. К моменту высадки в британской Северной Америке первых поселенцев эта форма корпоративного плюрализма в Европе уже приходила в упадок, уступая территориальной организации гражданского общества[15]. Американцы с самого начала приняли территориальность в качестве единственной легитимной основы политической организации, но такая приверженность выражалась двояко. Первая опция, получившая развитие в Нью-Йорке и Пенсильвании, основывалась на нейтральности территории. Любая группа, приходившая сюда, могла получить права гражданства и долю политической власти, соответствовавшую ее численности и влиянию. Если одна группа сменяла другую, это считалось вполне нормальным делом[16].

Плюрализм в Нью-Йорке развивался как бы сам по себе, благодаря развитию рыночных отношений, в то время как в Пенсильвании его целенаправленно культивировал основатель этой колонии Уильям Пенн. Для этого деятеля плюрализм выступал естественным продолжением религиозного учения квакеров о том, что каждый индивид в своей жизни руководствуется своим внутренним светом. В обоих случаях любой человек, принимавший правила игры, мог участвовать в ней, получая вознаграждение, соответствовавшее его успехам.

Второй вариант территориальной демократии был представлен Массачусетсом и большей частью Новой Англии, обитатели которых полагали, что за различными группами должны закрепляться разные территориальные единицы, где они могут выстраивать политические системы, отражающие их собственное самобытное видение и защищающие их интересы.

Пуритане, основавшие Массачусетс, стремились к формированию гомогенного сообщества, основанного на чистоте их религиозной идеологии и общепринятых формах ее выражения. Если непуританские группы не пытались селиться на их земле, они не возражали против того, чтобы те отправлялись в лесную глушь где-нибудь по соседству и основывали там свои поселения. Наблюдались даже случаи кооперации между различными сообществами, ориентированными на разные видения будущего и социального порядка; в качестве примера можно сослаться на Конфедерацию Новой Англии, призванную обеспечивать совместную безопасность от индейских набегов и коллективное отстаивание интересов колонистов в отношениях с англичанами. Территория этого политического образования стала площадкой, где была опробована модель обособления, основанного на взаимном уважении и сотрудничестве и не допускающего жесткого противоборства отличающихся друг от друга групп[17]. И, хотя первая из упомянутых выше моделей получила в США более широкое распространение, обеспечив себе неоднократное закрепление в решениях Верховного суда и в конституциях федерации и штатов, вторая модель также продолжала существовать, завоевав уважение в американском обществе.

Третьей моделью в колониальной Северной Америке стал коренящийся в рабовладении кастовый плюрализм, отделяющий друг от друга белых и черных. В США эта разновидность плюрализма, представлявшая его теневую сторону, никогда не считалась полностью легитимной. Впервые кастовый плюрализм был реализован в Виргинии в конце XVII столетия, когда белое население колонии превратило институт договорного сервитута для чернокожих − но не для белых − в постоянное обременение. Эта тенденция получила широкое распространение на Юге, несмотря на то, что на Севере уже в ходе войны за независимость и сразу после нее данный институт в отношении белого населения перестал функционировать.

После гражданской войны и освобождения рабов белые южане модифицировали иерархический плюрализм касты, который оставался доминирующим способом организации политического пространства вплоть до революции гражданских прав, начавшейся в 1960-е годы. В этот период каждая расовая каста обустраивала собственное изолированное сообщество. Большая часть наиболее явных признаков этого кастового размежевания сегодня уже исчезла, но время от времени оно по-прежнему напоминает о себе в южном обществе, и не только в нем.

В четвертой модели плюрализма, родиной которой стал штат Огайо и которая в американском народном сознании ассоциируется с культурой маленьких городков Среднего Запада, преобладают сетевые ассоциации. Здесь клубы, гражданские объединения и даже две политические партии становятся площадками для межпоколенческого общения. Первейшее значение для этой формы ассоциативного плюрализма имеет не то, в какой социальной общности вы родились, а то, в какие ассоциации вы вступаете. Причем принадлежность к ассоциации − дело не минутное; как правило, в них состоят на протяжении всей жизни, и родители ожидают, что их дети будут членами тех же союзов и объединений. Но при этом членство остается вопросом добровольного выбора, а не наследования. Межпоколенческая устойчивость ассоциаций в некоторых общинах или местностях может вести к возникновению феномена, который Элсворт Хантингтон обозначает термином «соседство». Под ним понимается сплачивающая несколько поколений группа, объединенная общей культурой. На Среднем Западе, однако, именно ассоциации первичны, а «соседство» вторично, в то время как в ранее описанных моделях «соседство» предопределяет состав ассоциаций[18].

В наше время состоялось становление пятой модели: радикального плюрализма индивидов, отождествляемого со штатом Калифорния, где каждый индивид обособлен настолько, что он (или она) вообще не нуждается в поддержании перманентных связей с другими индивидами или группами. В таких условиях ореола святости лишаются не только примордиальные связи, воплощенные в этничности, или ассоциативные связи, реализуемые церковью и политическими партиями; по усмотрению индивида могут отменяться даже брачные или семейные узы. Этот радикальный плюрализм индивидов быстро распространился по всей Америке с конца 1960-х годов[19].

Для всего вышесказанного принципиально важны два момента. С одной стороны, каждая форма плюрализма появлялась на свет в соотнесении с конкретной политической базой, которая стимулировала или поддерживала ее. С другой стороны, наличие федеративной системы открывало возможность для развития разнообразных форм плюрализма, сосуществующих бок о бок в рамках одного и того же гражданского общества.

 

Федерализм и свобода

Главным интересом подлинного федерализма во всех его разновидностях выступает свобода. Все формы федерализма исходят из предпосылки о том, что наличие политической власти есть насущная необходимость и что учреждение должным образом организованного правительства является важнейшей общественной задачей. В этом отношении федералистские теории следует признать реалистичными. Другими «данностями» федерализма можно считать тезисы о том, что люди рождаются свободными существами и что качественное правление должно основываться на максимальной свободе граждан. Основная задача творцов конституций состоит в том, чтобы создавать режим, всемерно уважающий человеческую свободу, несмотря на одновременное согласие с тем, что всякая власть сопряжена с насилием.

В конечном счете, политический федерализм призван гарантировать качественное управление, основанное на свободе, или, говоря иными словами, − поддерживать эффективное управление на условиях, которые способствуют свободе партнеров по федеративному торгу. Отчасти это делается посредством ограничения и разделения власти, а отчасти путем предоставления партнерам по федеральному объединению, будь то индивиды, сообщества или политии, права участвовать в отправлении властных полномочий. Причем за всем этим стоит не желание воспрепятствовать властвованию, но, напротив, стремление сделать управление всеобъемлющим. Сочетание свободы, участия и качественного управления выступает одной из определяющих характеристик федеративной системы.

Заявляя, что свобода составляет средоточие федералистских устремлений, мы поднимаем вопрос о том, что такое свобода в федералистском контексте и как федералисты воспринимают ее. Каждая из пяти моделей плюрализма отражает собственную концепцию свободы. В первой подчеркивается свобода поддерживать групповую идентичность внутри разделенной политии, которая в свою очередь базируется на рыночной модели и присущих ей общепризнанных правилах игры. Вторая выдвигает на первый план свободу созидать сообщества, каждое из которых практикует самобытный образ жизни. Различие в рамках первой пары состоит в том, что одна модель делает упор на моральные основания гражданского общества, а вторая модель изображает гражданское общество в качестве рыночной площадки, незатейливой и удобной.

Третья модель пропагандирует свободу одной группы за счет другой и потому не слишком вписывается в федералистский идеал. Четвертая модель, подобно первой, тоже придает особое значение свободе рынка с общепризнанными правилами игры, но при этом она настаивает на праве индивида выбирать для себя первичные и вторичные ассоциации. Единственным ограничителем этой свободы выступает признание того, что причастность к связующим, долгосрочным, первичным ассоциациям, безусловно, необходима, хотя человек и волен выбирать их по собственному разумению. Что касается пятой модели, то она отвергает даже это, стремясь к радикальной свободе для каждого человека; в ее рамках все общепризнанные правила игры можно ставить под вопрос.

Плюрализм есть неотъемлемый компонент демократии американского образца. Возможно, он присущ не всякой демократии. И действительно, различные политические мыслители не раз указывали на то, что подлинная демократия может функционировать только в условиях социальной гомогенности. Но федеральной демократии плюрализм присущ по определению. Соединенные Штаты − как нация эмигрантов − выбрали именно такой путь, имеющий как плюсы, так и минусы. Каждая федеральная система наделена собственной разновидностью плюрализма, к которой нужно приспосабливаться. Это делается посредством принятия определенной концепции свободы, регулирующей форму (или формы) плюрализма. Швейцария, к примеру, руководствуется принципом коммунальной свободы; Югославия основана на свободе национальных групп; в Канаде часто сталкиваются принципы этнокультурной и индивидуальной свободы.

Эти вопросы подводят нас к тому, что можно считать принципиальным водоразделом, обособляющим различные версии федерализма друг от друга. Возьмем, например, конфедерацию и федерацию. Федерации представляют собой совокупности политических образований и индивидуальных личностей и подчеркивают свободу как тех, так и других. Американская федерация делает основной упор на свободу индивидов, а не территориальных составных частей, причем с течением времени эта особенность становилась все более очевидной. Конфедерации в свою очередь есть совокупности территориальных политических образований, уделяющие основное внимание свободе именно составных частей. Обязанность защищать индивидуальные свободы возлагается как раз на эти политии, которые понимают их по-разному; при этом составные части конфедерации должны согласиться по крайне мере относительно минимальных стандартов индивидуальных свобод, чтобы сохранить республиканский характер целого.

В случае Соединенных Штатов Америки Статьи конфедерации (статья III) делали это следующим образом:

 

«Каждый из перечисленных Штатов вступает в прочный дружеский союз с каждым из остальных Штатов для общей защиты, для обеспечения своих вольностей, для взаимной и общей пользы, обязываясь помогать один другому против всяких насилий или против всяких нападений, сделанных на один из них из-за религии, из-за верховных прав, из-за торговли или по какому-либо другому поводу».

 

Стоит сопоставить это с преамбулой Конституции 1787 года:

 

«Мы, народ Соединенных Штатов, с целью образовать более совершенный Союз, установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать всеобщему благоденствию и закрепить блага свободы за нами и потомством нашим провозглашаем и устанавливаем настоящую Конституцию для Соединенных Штатов Америки».

 

Если следовать Мэдисону, то различие между двумя режимами можно суммировать следующим образом: Конституция 1787 года сформировала правительство, которое было отчасти общенациональным, а отчасти федеральным; этот режим пришел на смену порядку, установленному Статьями конфедерации 1781 года и сочетавшему начала федерации и лиги. Первая комбинация называется федерацией, а вторую комбинацию именуют конфедерацией. Если в первую встроено противоречие между общенациональными и федеральными элементами, то во вторую − противоречие между элементами федерации и лиги. Поскольку федеральные установления всегда содержат в себе внутренний конфликт, специфика напряженности, присущей каждой схеме, содержит в себе ключ к пониманию конкретной версии федерализма.

Таким образом, чтобы понять конфедерацию, нужно прежде всего разобраться в том, чем обеспечивается свобода ее составных частей и каким образом составные части используют конфедеративное устройство для поддержания этой свободы. Американский плюрализм, отодвигая на второй план понятие групповых свобод, по своей сути почти исключительно индивидуалистичен. Учитывая характер американского общества, это не удивительно. Одна из причин, позволивших государству убедить большинство американцев − голосующих, кстати, в своих штатах − проголосовать за упразднение конфедерации и переход к федерации, состояла в том, что даже в революционную эпоху штаты не были способны пересилить тот тип личностной идентификации, где торжествует индивидуальный интерес.

Если бы большинство граждан воспринимали штаты как первичные органические сообщества, как это позже представлял Джон Кэлхун, нет никаких сомнений в том, что Конституция 1787 года была бы отвергнута ради защиты свобод штатов. Но главные претензии к этому документу касались защиты не коллективных, а индивидуальных свобод и потребности в специальном билле о правах. При этом, однако, свободы штатов не отвергались полностью; как свидетельствует десятая поправка к Конституции США, им приписывалась огромная важность, но главным для американского федерализма было все же не это[20].

Если принимать во внимание эту специфику американского плюрализма, становится понятно, почему американцам так трудно давалась тема групповых прав. Но зато по той же причине им легко было приспособиться к федерации. Вместе с тем во многих частях земного шара на первом плане находятся именно групповые права − будь то права национальные, местные или этнические. В подобных случаях конфедерация представляется оптимальным путем для обеспечения той комбинации свободы, качественного управления и мира, которую обещает федерализм.

Таким образом, свобода в федеральном контексте наделена множеством смыслов. В них может отражаться стремление к максимальной индивидуальной свободе (как в федеральных системах США и стран Латинской Америки); желание отстоять свободу составных частей, где первейшую роль играет место индивида в сообществе (как в Швейцарии или франкоязычной Канаде); намерение утвердить то, что Джон Уинтроп из Массачусетса называл «федеральной свободой», а именно: свободу партнеров действовать в согласии с моральными принципами, которые воплощены в Завете, заключенном Творцом с людьми (как в библейском Израиле и колониальной Новой Англии). Но какой бы ни была форма, свобода − это гарантия того, что прочие человеческие ценности наилучшим образом поддерживаются там, где она процветает.

Концепт «федеральной свободы» не вмещается в те узкие рамки, которые задал Уинтроп. Он исключительно важен для понимания правильного соотношения федерализма и свободы. Его можно сопоставить с идеей естественной свободы, в современную эпоху ставшей первейшим соперником федеральной свободы. Джон Адамс рассказывает о разговоре, который в разгар революции состоялся у него с кучером из Бостона. Тот благодарил Адамса за то, что патриоты принесли колонистам свободу, с помощью которой каждый человек теперь сможет делать все, что ему заблагорассудится. Адамс, шокированный столь превратным пониманием политической свободы, отверг предложенное кучером приравнивание свободы к анархии. Он отстаивал секуляризованную версию пуританской федеральной свободы, согласно которой свобода ограничивается политическим договором или заветом. Подобная свобода морально обоснована и согласована с членами общества: следовательно, это свобода делать то, что правильно с этической точки зрения и созвучно общепринятым правилам игры[21].

Адамсу предстояло воплотить свое видение в написанной им Конституции Массачусетса, которая будучи ратифицированной жителями этого штата в 1780 году, остается в силе и сегодня:

 

«Цель создания, сохранения и деятельности правительственной власти − дать нам действенную политическую организацию, защитить ее и тем самым предоставить лицам, создавшим ее, возможность пользоваться в безопасности и спокойствии принадлежащими им естественными правами и благодеяниями жизни; если же эти великие цели не достигнуты, народ вправе изменить форму правления и предпринять те необходимые меры, которые позволят добиться безопасности, благосостояния и счастья. Политическая организация учреждается как свободное объединение граждан; это − общественный договор, по которому весь народ штата несет ответственность перед каждым гражданином и каждый гражданин перед всем народом за то, чтобы во имя общего блага над всеми господствовало право. По этой причине обязанностью народа, принимающего Конституцию, устанавливающую форму правления, является создание справедливого порядка принятия законов, равно как и обеспечение беспристрастного толкования и добросовестного исполнения их; это необходимо для того, чтобы каждый человек всегда мог найти в них защиту.

В силу этого мы, народ штата Массачусетс, признавая с благодарностью милость Великого Устроителя вселенной за то, что Он по предначертанию Своему дал нам возможность осознанно и мирно, без обмана, насилия и заблуждений заключить с каждым основной, ясно сформулированный и торжественный договор и принять новую Конституцию о гражданском правлении для нас и будущих поколений; и, следуя преданно предначертаниям Его в столь важном свершении, одобряем, устанавливаем и принимаем нижеследующие Декларацию прав и Форму правления как Конституцию Республики Массачусетс».

 

Естественная свобода ничем не ограничивается: это свобода природного состояния независимо от того, понимается ли оно в духе Гоббса или Локка. В своем конечном изводе такая свобода ведет к анархии или войне всех против всех. Согласно же принципам федерализма, подлинная свобода − это федеральная свобода, то есть свобода действовать в согласии с основополагающим заветом (foedus), учредившим политическую систему.

Любая нормальная политическая система учреждается пактом, объединяющим ее граждан и имеющим договорную (заветную) природу, поскольку в его основе лежат общепризнанные моральные и легитимирующие истины, воплощающие принципы человеческой свободы и равенства. Поведение, не согласующееся с этими принципами, попирает договор и ведет к хаосу. Следовательно, оно должно предотвращаться и наказываться соответствующими правительственными институтами.

Обобщая, можно сказать, что федеральная свобода − это свобода, устанавливаемая специальным контрактом. Каждый такой контракт имеет собственное, самобытное наполнение. Так, для Джона Уинтропа подлинная свобода вытекала из Завета, посредством которого Господь продиктовал условия общественного соглашения, подлежащего принятию людьми. Джеймс Уилсон из Пенсильвании, один из авторов Конституции 1787 года, мог интерпретировать федеральную свободу как сугубо секулярный договор, учреждающий гражданское общество. Сегодня, когда Верховный суд США требует от федерального правительства и властей штатов следования стандартам, исходящим из американской Конституции, причем даже в тех случаях, когда их реализация влечет за собой серьезные ограничения индивидуального поведения, он делает это на том основании, что Конституция есть договор, который поддерживается всем народом Соединенных Штатов. Именно этот договор устанавливает федеральную свободу в рамках американской системы.

На протяжении всей человеческой истории федеральная свобода противостояла естественной свободе. Последняя превозносит «естественного человека», который не связан условностями цивилизации и является свободным от рождения[22]. Мифология «дикого Запада» ассоциируется с естественной свободой и естественным человеком и внешне отвергает федеральную свободу, несмотря на то, что сама реальность освоения новых земель − посредством земледелия, рудного дела или организации образцовых поселений трезвенников − означала приход федеральной по сути свободы в царство первобытного варварства[23].

Признаки той же борьбы федеральной и естественной свободы можно усмотреть и на ранних стадиях американского модерна в столкновении пуританского мировоззрения с идеалом «благородного дикаря», предложенным Руссо. В начале XX века естественная свобода воплощалась в призыве «делать то, что естественно», а сегодня − «пустить все на самотек». Но естественного человека, попавшего на «дикий Запад», ограничивала суровая природа, с которой ему повседневно приходилось считаться. И поэтому на практике он был ограничен в проявлениях своей свободы в той же мере, что и граждане, связанные договором. Впрочем, когда люди в устоявшейся цивилизации пытаются вести себя, как естественный человек, − это совсем другое дело.

 

Федерализм, плюрализм и свобода

Мы, таким образом, подошли к точке соприкосновения федерализма, плюрализма и свободы. Демократические политические системы, желая обеспечить выживание демократии, должны в одно и то же время поощрять плюрализм и ограничивать его. В политике есть такие элементы, которые позволяют конкретной политии решать обе задачи сразу: в частности, это подобающая политическая структура, покоящаяся на прочном конституционном фундаменте, коренящаяся в подходящей политической культуре, поддерживаемая соответствующими социально-экономическими условиями. Все большее число людей, даже не отдавая себе в этом отчета, начинают рассматривать федерализм в качестве важнейшего элемента и в поддержании, и в ограничении плюрализма.

В классической, но не слишком широко известной дискуссии, в которой участвовали Мартин Даймонд и Мортон Гродзиньш, подчеркивался именно этот пункт[24]. Оба специалиста активно изучали истоки и механизмы функционирования американской федеральной системы. Гродзиньш вполне в духе современной политической науки доказывал, что главную роль в сохранении плюралистических измерений американской политики играет наша партийная система. По его словам, децентрализованные партии позволяют сохранять децентрализованную управленческую систему вопреки мощным централизаторским тенденциям XX столетия. Возражая ему, Даймонд говорил о том, что наличие децентрализованных партий в столь же значительной мере предопределяется конституционной структурой федеральной системы, позволяющей штатам выполнять функцию базовых компонентов, из которых созидается партийная система. Именно конституционное устройство федерации препятствует появлению сильных, централизованных, дисциплинированных политических партий, которые могли бы продвигать централизацию в ущерб территориальному плюрализму и прочим разновидностям плюрализма.

События 1960−1970-х годов показали, что позиция Даймонда более основательна. Уже в конце 1950-х, когда состоялся этот обмен мнениями, в США укреплялась тяга к оформлению сильных и централизованных общенациональных партий. В 1960-е годы она проявляла себя в деятельности обеих партий и даже отчасти возобладала, поскольку Верховный суд США толковал тогда федеральную Конституцию так, что национальным партийным организациям позволялось контролировать деятельность региональных и местных партийных организаций вопреки законодательным установлениям штатов, порой препятствовавших этому.

Иными словами, одного плюрализма не достаточно, поскольку склонность к нему во многом вдохновляется элементарными симпатиями и чувствами людей. Лишь конституционные барьеры способны воспрепятствовать естественной склонности амбициозных людей консолидировать власть. И, хотя даже их может оказаться мало, они по крайней мере дают плюрализму шанс на выживание.

Истоки той разновидности плюралистического мышления, которой придерживается Гродзиньш, можно обнаружить в творчестве Гарольда Ласки. Высказанная им в 1930-е годы знаменитая мысль о том, что плюрализму предстоит заменить федерализм в роли основного фактора, поддерживающего свободу, широко цитировалась на протяжении целого поколения[25]. Гродзиньш, признавая важность федерализма как структуры, критиковал Ласки за игнорирование человеческого аспекта проблемы[26]. Ласки же был не только социалистом, но и британским подданным, и в его рассуждениях отражалась английская позиция, оформившаяся в социально-политическом контексте, где процветанию свобод и определенных форм плюрализма способствовала глубоко укорененная традиция.

Возможно, в стране, подобной Англии, традиция действительно имеет выдающееся значение, но вот для обеспечения территориального плюрализма в форме сильного местного самоуправления одной традиции явно недостаточно. После того, как британский парламент в середине XIX века решил использовать свои полномочия неограниченного суверенитета для передачи власти с низового местного уровня в центр, в данном отношении ничего нельзя было сделать. Теоретически сторонникам местного контроля оставалось только попытаться «захватить» парламент и развернуть процесс в обратную сторону, но в Британии, с ее сильными, централизованными, дисциплинированными партиями, такое было бы невозможно. Подтолкнуть парламент к добровольной деволюции могла только конституционная революция, вдохновляемая идеей, настолько привлекательной, что ее силы хватило бы для преодоления неутолимой жажды власти. Но ничего подобного не случилось вплоть до сегодняшнего дня: посмотрите на судьбу всех деволюционных проектов минувшего десятилетия − в 1980-е годы деволюция действительно оставалась в Великобритании мертвым начинанием[27]. Сам Ласки, кстати, вынужден был пересмотреть некоторые свои взгляды после того, как его разочаровали лейбористы, оказавшиеся в 1945 году у власти.

Для стран, не располагающих британской традицией, жизненно важны конституционные гарантии сохранения плюрализма. Впрочем, они необходимы, но недостаточны. Дополнительно требуется наличие институциональных барьеров в виде системы сдержек и противовесов и, во многих случаях, федеральных установлений.

В отношении Соединенных Штатов справедливым будет суждение о том, что здешний федерализм сыграл огромную роль в поддержании плюрализма. Наш федерализм в различные эпохи работал в разных направлениях, то есть в одно время он укреплял потенциал штатов в сопротивлении федеральным покушениям на их свободы, а в другое время помогал федерации отбивать атаки штатов на законный плюрализм. В отношении федеральных установлений исключительно важно то, что федерализм − это не деволюция, то есть не передача власти сверху вниз, но разделенная власть. Благодаря этому обстоятельству у проигравших сторон или у тех, кто хочет защититься на случай проигрыша, появляются различные оборонительные стратегии. Именно в этом контексте Гродзиньш рассуждает о «пластичности» федерации: с одной стороны, за этим понятием стоит способность системы выдерживать множественные удары, а с другой стороны, речь идет о широком выборе вариантов реагирования для тех, кто страдает от таких ударов[28]. Это понятие предполагает как защиту со стороны штата, так и федеральное вмешательство; именно оно делает федерализм в Соединенных Штатах главным оплотом плюрализма.

Достижению описанных целей может способствовать любая форма федерализма. Разве плюрализм не выиграл от того, что остров Пуэрто-Рико вступил в федеративные отношения с США на правах свободно ассоциированного государства, сохранив за собой больше прав по защите собственного языка и собственной культуры, чем имеют остальные пятьдесят штатов? Разве свобода не преуспела от того, что Пуэрто-Рико, приобщившись к США, смог избежать революции, диктатуры, авторитарного правления, столь типичных для большинства независимых республик Латинской Америки?

Исследователи, изучающие функционирование Европейского экономического сообщества[29], с готовностью подтвердят, что по мере того, как государства-члены преобразовывали свое объединение в конфедерацию с собственными судебными инстанциями, ответственными за функционирование общего рынка и поддержание единых стандартов прав человека, плюрализм и свобода заметно укреплялись. А на другом конце спектра можно обнаружить крошечную Андорру, которая на протяжении семисот лет всеми силами старалась сберечь свою свободу, оставаясь зажатой между двумя империалистическими державами − Испанией и Францией, большую часть всего этого периода методично искоренявшими свободу и плюрализм в собственных пределах. Но практикуемое ими совместное управление маленьким государством, в качестве схемы которого использовался федеральный кондоминиум, предоставило Андорре пространство, необходимое для выживания и сохранения свободы. Интересно, что соседние государства, обладавшие независимостью в эпоху основания Андорры, одно за другим поглощались двумя крупными державами, теряя и свободу, и способность поддерживать какой бы то ни было плюрализм.

Главная моя идея заключается в том, что в большом и разнообразном обществе востребованы различные разновидности плюрализма. Неприемлемым следует считать только один его вид: тот, в котором попирается дух федеральной свободы, а желание «делать то, что естественно», реализуется за счет договорных уз. При этом предполагается, что без связей, устанавливаемых заветом, не будет полноценного гражданского общества. Естественный человек способен функционировать только в дикости, где его контакты с другими людьми ограничены и, более того, где сама природа накладывает мощные ограничения на его поведение.

Это подводит ко второй части моего тезиса: свободу обслуживают различные вариации плюрализма, поскольку обширная республика устроена таким образом, что каждой из них находится место в различных частях политии. Федерализм выступает прекрасной гарантией этого. Следовательно, для тех, кто убежден, что плюрализм составляет важнейшее измерение свободы, поддержание качественной федеративной системы должно казаться принципиальной задачей.

В этом пункте становится очевидным, что диалектические связи с участием двух, трех, четырех, множества составляющих представляют собой суть человеческих взаимоотношений, предлагая альтернативу монизму. В сети диалектических отношений правительство выступает лишь одним из многих элементов. Для федералистов ключевой парой оказываются отношения между властью и свободой. В этом плане федералисты отличаются от анархистов, которые, выдвигая свободу на первый план, добиваются упразднения правительства как легитимного явления. Кроме того, федералисты противостоят и защитникам авторитарных иерархий, ставящих институты власти во главу угла и отрицающих или радикально ограничивающих запросы свободы.

Наконец современные федералисты отличаются и от прочих демократов: хотя они видят в равенстве необходимую предпосылку для утверждения и поддержания свободы, которая в их глазах обладает приоритетом перед стремлением к равенству. Иначе говоря, они готовы пожертвовать определенной толикой равенства ради свободы − в отличие от тех, кто готов жертвовать свободой ради равенства. Для большинства федералистов наилучшим путем к разумному равенству будет следование принципам свободы, даже если это означает отказ от стремления к абсолютному уравниванию. По их мнению, абсолютное равенство − концепт, сам по себе весьма проблематичный, − в любом случае нереализуемо, ибо противоречит человеческой природе, а попытки обменивать свободу на равенство ведут к гибели обоих идеалов. Федерализм по природе своей основывается на признании реальности и легитимности различий и желательности их сохранения. С увлеченностью абсолютным равенством такой подход несовместим.

 

Перевод с английского Андрея Захарова

 

[1] Настоящий текст представляет собой фрагмент следующей работы: Elazar D.J. Exploring Federalism. Tuscaloosa; London: University of Alabama Press, 1987. Ch. 3. P. 80−104.

[2] В этой группе оказывается большая часть американских федералистов; см., например, работы Джона Кэлхуна или Вудро Вильсона.

[3] См., например, труды Прудона, Маркса и де Ружмона. Мартин Бубер рассматривает федерализм как цель и как средство в следующих работах: Buber M. Paths in UtopiaBoston: Beacon Press, 1958; Idem. Kingship of God. New York: Harper & Row, 1956.

[4] Rousseau J.-J. The Social Contract and Discourse on the Origin of Inequality. New York: Washington Square Press, 1967; см. также: Riley P. Rousseau as a Theorist of National and International Federalism // Publius1973. Vol. 3. № 1. P. 518.

[5] См., например: Proudhon P.-J. Du principe federative. Paris, 1863.

[6] См., например: Buber M. Paths in Utopia; Idem. Kingship of God.

[7] См., например, рассуждения Джеймса Мэдисона в «Федералисте»: Hamilton A., Madison J., Jay J. The Federalist. New York: Mentor Books, 1961.

[8] См., например: Wilson W. Congressional Government. Boston: Houghton-Mifflin, 1885.

[9] См., например: Davis R. The Federal Principle: A Journey through Time in Quest of a Meaning. Berkeley; Los Angeles: University of California Press, 1978; Walker D.Towards a Functioning Federalism. Cambridge, Mass.: Winthrop, 1981; Wright D.Understanding Intergovernmental Relations. North Scituate, Mass.: Duxbury Press, 1978.

[10] Я подробно проанализировал соотношение власти и справедливости в американской политической системе в работе: Elazar D. American FederalismAView from the StatesNew York: Harper & Row, 1984.

[11] Цит. по: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. ДжеяМ.: Прогресс; Литера, 1994. С. 348−349. − Примечперев.

[12] См.: Diamond M. Notes on the Political Theory of the Founding Fathers.Philadelphia: Center for the Study of Federalism, 1973; Ostrom V. The Political Theory of the Compound Republic. Blacksburg, Va.: Virginia Polytechnic Institute; Center for the Study of Public Choice, 1971; Idem. Can Federalism Make A Difference? // Publius1973. Vol. 3. № 2. P. 197−237; Landau M. Federalism: Redundancy and System Reliability // Publius1973. Vol. 3. № 2. P. 173−196.

[13] Вероятно, Роберта Даля можно считать наиболее выдающимся американским политологом, писавшим о плюрализме и при этом игнорировавшим роль федерализма в его поддержании. Наиболее подробно его плюралистская доктрина представлена в следующих работах: Dahl R. A Prefaceto Democratic TheoryChicago: University of Chicago Press, 1956; Idem. Pluralist Democracy in America. Chicago: Rand McNally, 1968. (Стоит заметить, что во втором издании последней книги слово «плюралистическая» в названии было опущено.) Более ранними пропонентами того же взгляда можно считать Гарольда Ласки и Франца Нойманна: первый опирался на британскую традицию, второй − на опыт континентальной Европы. См., например: Laski H. The Obsolescence of Federalism // New Republic. 1939. May 3. P. 367−369.

[14] Под плюрализмом я подразумеваю множественность способов человеческого самовыражения, встроенных в само мироустройство и являющихся, следовательно, вполне легитимными и даже необходимыми элементами функционирования мира. Это обстоятельство не позволяет считать плюрализм эфемерным феноменом, вытекающим из человеческой неполноценности, который в лучшем случае следует терпеть из великодушия или по необходимости до того часа, когда все-таки восторжествует какая-то форма монизма. Это определение вытекает из концепции Уильяма Джемса, великого теоретика американского плюрализма. См.: James W. A PluralisticUniverseCambridge, Mass.: Harvard University Press, 1977. Джемс также связывал воедино федерализм и плюрализм. Подробнее об этом см.: Levinson H.S. William James and the Federal Republican Principle // Publius1979. Vol. 9. № 4. P. 65−86.

[15] Дискуссия о территориальной демократии освещается в следующих работах: Elazar D.J. The American System as a Federal DemocracyLincoln: University of Nebraska Press, 1988; Elazar D.J. Cities of the Prairie: The Metropolitan Frontier and American Politics. New York: Basic Books, 1970. P. 367−419.

[16] Tolles F.B. Meeting House and Counting House: The Quaker Merchants of Colonial Philadelphia, 1682−1763. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1948; Bridenbaugh C., Bridenbaugh J. Rebels and Gentlemen: Philadelphia in the Age of Franklin. New York: Reynal & Hitchcock, 1942; Baltzell D. PhiladelphiaGentlemen: The Making of an Upper Class. Glencoe, Ill.: Free Press, 1958; Warner S.B. The Private City: Philadelphia in Three Periods of Its Growth. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1968; Ferguson R.J. Early Western Pennsylvania Politics. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1938; Jenkins H.M. (Ed.).Pennsylvania, Colonial and Federal: A History, 1608−1903. Philadelphia: Pennsylvania Historical Publishing Association, 1903; Selsam J.P. The Pennsylvania Constitution of 1776: A Study of Revolutionary Democracy. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1936; Condon T.J. New York Beginnings: The Commercial Origins of New Netherlands. New York: New York University Press, 1968; Wright L.B.The Atlantic Frontier: Colonial American Civilization. New York: Knopf, 1947.

[17] См.: Morgan E.S. The Puritan Dilemma. Boston: Little, Brown, 1958; Miller P. The New England Mind: The Seventeenth Century. Vol. 2: From Colony to Province.Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1953.

[18] См., например: Atherton L. Main Street on the Middle Border. Bloomington: Indiana University Press, 1984; Smith P. As a City upon a Hill: The Town in American History. New York: Knopf, 1966.

[19] Haskell B. (Ed.). Southern California: Attitudes 1972. Berkeley: D.L. Hennessey, 1972; Jenicks L. The Wisdom of Southern California. Irvine, Calif.: Lindenhof Press, 1982.

[20] Поправка X, являющаяся частью Билля о правах, гласит: «Полномочия, которые Конституция не относит к ведению Соединенных Штатов, сохраняются за штатами». − Примеч. перев.

[21] См.: Elazar D.J. Confederation and Federal Liberty // Publius1982. Vol. 12. № 4. P. 114.

[22] Ibid.

[23] Unruh J.D. The Plains Across: The Overland Emigrants and the Trans-Mississippi West, 1840−1860. Urbana: University of Illinois Press, 1979.

[24] См.: Diamond M. On the Relationship of Federalism and Decentralization // Elazar D.J. et al. (Eds.). Cooperation and Conflict: Readings in American Federalism.Itasca, Ill.: F.E. Peacock, 1969. P. 72−81; Grodzins M. The Future of American Federalism // Ibid. P. 61−71.

[25] Laski H.J. The American Democracy: A Commentary and an Interpretation. New York: Viking Press, 1948; Idem. The Obsolescence of Federalism.

[26] Grodzins M. The American System: A New View of Government in the United States. Chicago: Rand McNally, 1966.

[27] Деволюционные реформы начались в Великобритании только в конце 1990-х годов, когда к власти пришло правительство «новых лейбористов» под руководством Тони Блэра. − Примеч. перев.

[28] Ibid. P. 274−276.

[29] Европейское экономическое сообщество − интеграционное объединение европейских государств, существовавшее с 1957-го по 1993 год. После создания в 1993 году Европейского союза институты сообщества стали союзными институтами. − Примеч. перев.



Другие статьи автора: Элазар Даниэл

Архив журнала
№126, 2019№125, 2019№124, 2019№123, 2019№121, 2018№120, 2018№119, 2018№117, 2018№2, 2018№6, 2017№5, 2017№4, 2017№4, 2017№3, 2017№2, 2017№1, 2017№6, 2016№5, 2016№4, 2016№3, 2016№2, 2016№1, 2016№6, 2015№5, 2015№4, 2015№3, 2015№2, 2015№1, 2015№6, 2014№5, 2014№4, 2014№3, 2014№2, 2014№1, 2014№6, 2013№5, 2013№4, 2013№3, 2013№2, 2013№1, 2013№6, 2012№5, 2012№4, 2012№3, 2012№2, 2012№1, 2012№6, 2011№5, 2011№4, 2011№3, 2011№2, 2011№1, 2011№6, 2010№5, 2010№4, 2010№3, 2010№2, 2010№1, 2010№6, 2009№5, 2009№4, 2009№3, 2009№2, 2009№1, 2009№6, 2008№5, 2008№4, 2008№3, 2008№2, 2008№1, 2008№6, 2007№5, 2007№3, 2007№2, 2007№1, 2007№6, 2006
Поддержите нас
Журналы клуба